Implementasi Kebijaksanaan

Anderson (1979) mendefinisikan kebijaksanaan dalam pengertian yang sangat luas sebagai “the relationship of goverment unit to its environment”. Selanjutnya Anderson menunjukkan komponen-komponen yang ada dalam kebijaksanaan publik: 1).Kebijaksanaan Publik adalah kebijaksanaan yang dikembangkan oleh pejabat atau pun badan-badan pemerintah; 2). Tuntutan kebijaksanaan adalah tuntutan yang ditujukan kepada para pejabat publik oleh aktor-aktor lainnya untuk melakukan sesuatu yang didasarkan atas masalah; 3). Keputusan Kebijaksanaan adalah keputusan-keputusan yang dibuat oleh pejabat publik yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan memberikan isi pada tindakan kebijaksanaan publik; 4). Pernyataan Kebijaksanaan adalah pernyataan atau artikulasi kebijaksanaan publik secara resmi; 5). Hasil Kebijaksanaan yaitu manifestasi kebijaksanaan publik yang nampak secara nyata; 6). Dampak Kebijaksanaan adalah konskuensi yang timbul pada masyarakat baik disengaja maupun tidak yang diakibatkan oleh tindakan yang dilakukan pemerintah. Anderson mencoba memilahkan tahap-tahap kebijaksanaan ke dalam 6 tahap :
1. Problem formulation : Apa yang menjadi masalah publik? Apa yang membuat hal itu menjadi masalah publik? Bagaimana masalah itu dapat menjadi agenda pemerintah?
2. Selektion Bagaimana alternatif-alternatif yang berkaitan dengan masalah dapat dikembangkan? Siapa yang terlibat di dalam perumusan kebijaksanaan?
3. Adaptation : Bagaimana alternatif kebijaksanaan diadopsi? Syarat-syarat apa yang harus dipenuhi? Siapa yang mengadopsi kebijaksanaan? Proses apa yang akan digunakan? Apa isi dari kebijaksanaan yang diadopsi
4. Implementation: Siapa saja yang terlibat? Apa yang dilakukan, agar kebijaksanaan memiliki efek? Dampak apa yang diakibatkan oleh isi kebijaksanaan?
5. Evaluation :Bagaimana efektifitas dan dampak dari kebijaksanaan diukur? Siapa yang mengevaluasi kebijaksanaan ? Adakah tuntutan baru yang akan merubah kebijaksanaan? (Samodra Wibawa,1992,hal. 10-12)).
Kebijaksanaan publik secara epistemologis berasal dari istilah “policy” yang diartikan dalam bahasa Indonesia sebagai “kebijaksanaan” yang berasal dari bahasa Yunani kuno. Dengan istilah Polios yang dapat diartikan sebagai negara kota, dengan istilah (negara) yang apabila kembali diartikan pada bahasa Inggris berarti pengendalian masalah-masalah.
Berdasarkan uraian diatas dapat disimpulkan kebijaksanaan negara adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada suatu tujuan tertentu demi kepentingan publik.
Dengan demikian pengertian kebijaksanaan negara seperti di atas, maka suatu kebijaksanaan belum cukup untuk dapat dioperasionalkan, karena dalam suatu kebijaksanaan belum disebutkan mengenai tindakan apa yang akan dilakukan. Untuk lebih jelas maka kebijaksanaan diterjemahkan lagi kedalam bentuk program. Seperti yang diungkapkan oleh Wahab, bahwa kebijaksanaan-kebijaksanaan publik pada umumnya masih merupakan pernyataan-pernyataan umum yang berisikan tujuan, sasaran dan berbagai sarana, diterjemahkan ke dalam program-program yang lebih operasional yang dimaksudkan untuk mewujudkan tujuan-tujuan ataupun sasaran-sasaran yang telah dinyatakan dalam kebijaksanaan. Tujuan dari program-program adalah untuk menimbulkan perubahan-perubahan dalam lingkungan tertentu yaitu suatu perubahan yang diperhitungkan sebagai hasil akhir dari program (Wahab, 1990,hal.124).
PBB mengartikan program sebagai suatu bentuk kegiatan sosial yang teroganisir dengan tujuan yang spesifik, terbatas pada ruang dan waktu. Program biasanya terdiri dari suatu kelompok proyek-proyek yang terhubungkan dari satu atau lebih organisasi pelaksana dan kegiatan-kegiatan (Tjokroamidjojo,1977,hal.178).
Walaupun suatu program sudah direncanakan dengan bagus, tetapi belum akan terwujud sebelum adanya proses implementasi dari program yang bersangkutan. Seperti dinyatakan oleh Muhajir dan Djarot (1993), bahwa suatu kebijakan publik diadakan untuk memecahkan masalah publik tertentu. Kebijakan yang sudah diputuskan perlu dilaksanakan agar dapat memberikan akibat tertentu pada masyarakat. Proses yang kemudian berlangsung adalah proses implementasi kebijakan. Proses ini dilaksanakan oleh lembaga-lembaga pelaksana, utamanya birokrasi pemerintah.
Dalam proses implementasi ini berlangsung upaya-upaya pendayagunaan risorsis, interpretasi terhadap keputusan kebijakan, manajeman program dan penyediaan layanan kepada sasaran kebijakan. Proses ini menghasilkan program, proyek atau langkah-langkah nyata dari aparat pelaksana. Tindakan-tindakan nyata inilah yang kemudian menimbulkan dampak tertentu pada masyarakat. Tetapi dapat terjadi suatu kebijakan menimbulkan dampak negatif tertentu dalam masyarakat yang tidak diperhitungkan sebelumnya oleh para pengambil kebijakan. Implementasi kebijakan, jika dilakukan secara tidak efektif, dapat pula gagal menciptakan perubahan yang signifikan dalam masyarakat (Muhajir Darwin dan Djarot,1993,hal.47).
Implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan. Bahkan dikatakan oleh Udoji bahwa pelaksanaan kebijaksanaan adalah suatu yang penting dalam pembuatan kebijaksanaan. Kebijaksanaan hanya akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kecuali kalau diimplementasikan (Udoji, dalam Abdul Wahab,1990,hal.45).
Pembangunan yang bertujuan mengatasi berbagai kemiskinan, keterbelakangan dan sebagainya untuk mencapainya perlu kegiatan-kegiatan pembangunan yang dituangkan dalam program-program. Untuk mewujudkan program atau proyek secara nyata perlu adanya pelaksanaan. Maka dapat dikatakan pelaksanaan atau implementasi program atau proyek merupakan usaha mendasar dalam pembangunan. Program-program dipandang sebagai sebuah proses kebijaksanaan pemerintah yang ditetapkan, dilaksanakan dan dievaluasi sebagai sebuah proses kebijaksanaan pemerintah, yang dilaksanakan melalui tahap-tahap; problem identification, formulation, legitimation, implementation dan evaluation. Seperti pendefinisian implementasi menurut Ewards: implementasi merupakan salah satu tahap dari keseluruhan proses kebijaksanaan publik, mulai dari perencanaan sampai dengan evaluasi, dan implementasi dimaksudkan untuk mencapai tujuan kebijaksanaan yang membawa konsekuensi langsung pada masyarakat yang terkena kebijaksanaan (Ewards,1980,hal.10)
Menurut Grindle (1980) implementasi dipandang sebagai kaitan antara tujuan kebijaksanaan dan hasil-hasil kegiatan pemerintah. Oleh karena itu, implementasi kebijaksanaan membutuhkan adanya sistem pelaksanaan kebijaksanaan dimana perangkat khusus didesain dengan maksud untuk mencapai tujuan akhir, atau dengan kata lain implementasi dipandang sebagai proses politik dan administrasi.

MODEL-MODEL DALAM SISTEM EKONOMI GLOBAL

Proses globalisasi meskipun belum jelas tipe idealnya terus terlanjut karena kekuatan-keuatan internal (pasar, informasi, teknologi dan kontrol) Namun untuk kepentingan ilmu ekonomi dan ilmu pengetahuan pada umumnya bentuk masa depan sistem ekonomi internasional atau system ekonomi global tetap penting untuk dipetakan. Hirst dan Thompson (1996) mengajukan dua model ideal, yaitu : 1) ekonomi internasional yang terbuka (an open international economy) dan 2) ekonomi global purna ( a fully globalized economy)

Model I: Ekonomi internasional

Model pertama ini merupakan system ekonomi yang masih bercirikan ekonomi nasional masing-masing negara. Hubungan perdagangan dan investasi antar bangsa tidak serta merta menhilangkan identitas sistem ekonomi nasional, tapi lebih merupakan dinamika hubungan keluar (outward looking) dari masing-masing pelaku. Meskipun demikian, hubungan intensif dalam uda bidang tersebut terus membawa pelaku-pelaku ekonomi nasional berintegrasi ke pasar internasional. Pemisahan identitas dan kebijakan pada dua level (nasional dan internasional) masih tetap terlihat dengan jelas.

Model ekonomi internasional seperti ini mencirikan saling ketergantungan antar bangsa, tetapi tetap terpisah antara entitas ekonomi nasional dengan aspek internasionalnya. Kejadian kejadian pada tingkat internasional tidak otomatis mempengaruhi ekonomi domestik, tetapi justru diserap dengan berbagai proses khas dari ekonomi nasional itu sendiri. Dengan demikian kebijakan pada tingkat nasional masih mempunyai kekuatan terhadap sisi dan elemen kehidupan masyarakat.

Tipe seperti ini mirip seperti ekonomi Inggris dan Eropa abad pertengahan sampai 1914. Ekonomi Inggris menjadi pusat hegemoni dan penjamin berlangsungnya sistem itu. Tetapi setelah PD II, kekuatan hegemoni Inggris mulai surut karena melemahnya sistem industri negara itu – inilah yang kemudian menghasilkan kebangkitan proteksionisme, terutama setelah 1930 an, sekaligus menandakan datangnya hegemoni baru, yakni Amerika Serikat dengan berlakunya Bretton Wood.

Sistem ekonomi internasional juga ditandai oleh bangkitnya perusahaan multinasional (MNC, Multi National Corporation). Meskipun demikian MNC masih bias diidentifikasikan basis negaranya dan tetap mengikuti tata aturan dan kebijakan nasional masing-masing. Ekonomi internasional sekarang memang diarahkan lebih terbuka, diikuti oleh kebangkitan lembaga-lembaga seperti WTO/GATT, APEC dan lain sebagainya. Lembaga ini dibuat untuk menjaga keterbukaan ekonomi negara anggotanya meskipun pada kenyataannya negara maju lebih banyak diuntungkan. Sistem ekonomi internasional semakin intensif berinteraksi satu sama lain pada akhir abad ke-20 ketika revolusi teknologi komunikasi dan informasi muncul.

Model II : Ekonomi Global (globalized economy)

Model kedua ini pada dasarnya merupakan kebalikan dari model pertama dimana ekonomi internasional hanya merupakan bagian integral dari segenap proses, transaksi dan perkembangan global. Ekonomi global tercipta dan saling berinteraksinya ekonomi nasional mengarah ke bentuk kekuatan baru. Dengan demikian kebijakan pada tingkat nasional maupun kebijakan bisnis pada tingkat perusahaan tidak lain sebagai perwujudan dan penyatuan kekuatan-kekuatan pasar global. Kebijakan, kegiatan dan interaksi pada tingkat nasional diintegrasikan ketingkat global.

Meskipun demikian kegiatan dan sistem ekonomi yang mengglobal membawa persoalan : “Bagaimana dengan institusi pemerintah pada tingkat yang sama (internasional), yang menyertai institusi pasar global ?” Masalah ini merupakan isu krusial karena tanpa mekanisme pemerintahan, institusi pasar akan berkembang pada tatanan yang amat riskan, tidak adil, mendekati hukum rimba dan tidak akan mampu mengakomodasikan nilai moral dan etika.

Institusi pasar pada tingkat nasional terlepas apakah terinteraksi dengan negara lain atau tidak) senantiasa berkembang berdampingan dengan institusi negara atau pemerintahan (state institution governance). Dalam kenyataannya, tidak mungkin institusi pasar berkembang tanpa pengaturan yang dikeluarkan oleh negara. Institusi pasar tidak bias dibiarkan berjalan sendiri tanpa basis institusi negara.

Institusi negara, sistem, praktek dan para pelaku di dalamnya, berperan menjaga keseimbangn mekanisme pasar sehingga berperan positif bagi pelaku-pelakunya, bersifat adil, dan berfungsi sebagai penyangga bagai berlangsungnya sistem ekonomi yang sehat. Secara teoritis, mekanisme pasar berjalan sinambung, sehat dan adil dalam panduan institusi negara. Jika terdapat kecenderungan penguasaan pasar, blokade, integrasi vertikal-horizontal, monopoli, kartel dan berbagai bentuk penyimpangan lainnya maka tugas institusi negaralah yang meluruskannya agar tercipta pemerataan kekayaan dan partisipasi pelakunya, redistribusi, stabilisasi ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi.

Namun dalam model ekonomi global, institusi negara dalam bentuk governance pada tingkat internasional tidak bisa hadir dengan sendirinya tanpa konsensus kolektif negara anggotanya. Institusi pada tingkat inilah yang tidak berkembang dengan baik, terbukti dengan krisis yang terjadi sejak tahun 1930an (depresi), tahun 1970-an (krisis minyak), sampai akhir 1990-an (krisis mata uang di Asia), menunjukkan berperannya institusi governance pada tingkat internasional.

STIMULUS DAN EFEKTIVITAS KEBIJAKAN FISKAL

Sebagaimana diyakini pemerintah, dampak berarti dari krisis keuangan global akan kian terasa hingga medio 2009, setelah itu pertumbuhan ekonomi Indonesia secara perlahan akan pulih secara bertahap.

Krisis keuangan global menjadi ancaman besar bagi upaya menciptakan pembangunan ekonomi yang berkarakter 3P (pro-growth, pro-job, dan pro-poor). Pemerintah menargetkan pertumbuhan ekonomi pada 2009 dapat mencapai 5% atau sedikit lebih rendah dibandingkan dengan tahun 2008 yang diperkirakan mencapai 6,2%. Optimisme pemerintah memangkas laju pertumbuhan ekonomi yang relatif moderat di tahun 2009 didasarkan atas dua alasan.

Pertama, adanya ruang gerak ekspansi fiskal yang besar sebagai dampak dari sisa anggaran di tahun 2008 yang mencapai Rp 52,3 triliun. Kedua, pesta demokrasi (pemilihan anggota legislatif dan presiden) yang diprediksi akan mampu mendorong permintaan dari berbagai sektor. Disadari atau tidak,optimisme di tahun 2009 juga terlahir dari turunnya ekspektasi inflasi yang menjadi semacam blessing in disguise.

Sebagaimana diketahui, krisis global akan menurunkan permintaan dunia untuk segala produk dan hal ini dapat menjadi berita baik untuk meredam inflasi domestik yang berasal dari imported inflation seperti turunnya harga minyak dunia, minyak sawit, dll.Turunnya laju inflasi tidak hanya baik bagi tanda (signaling) turunnya suku bunga, tapi juga bagi penduduk miskin ataupun mereka yang berada di batas garis kemiskinan.

Stimulus Fiskal
Pemerintah juga telah menetapkan empat strategi kebijakan untuk memperlunak dampak krisis global, yaitu memperkuat ketahanan sektor keuangan, melakukan konsolidasi fiskal, memberikan stimulus fiskal untuk mendorong pertumbuhan sektor riil, dan mempercepat pembangunan infrastruktur.

Dengan pertimbangan bahwa stimulus fiskal merupakan “obat merah”, fokus kebijakan haruslah pada sisi meminimalkan dampak krisis global terhadap naiknya angka kemiskinan dan pengangguran. Pemerintah telah berencana memberikan pajak pertambahan nilai ditanggung pemerintah terhadap 17 industri dengan nilai Rp 9 triliun lebih, tarif impor ditanggung Rp 2,4 triliun, belanja modal untuk infrastruktur yang mencapai paling tidak Rp72 triliun, dan Rp 4,9 triliun digunakan untuk biaya pembebasan lahan.

Dengan demikian, total biaya yang dikeluarkan sebagai respons dari krisis sebesar Rp88,3 triliun. Bagian tersulit dalam menjalankan stimulus fiskal adalah menjamin efektivitas kebijakan, termasuk dalam hal ini kalkulasi akan kelompok mana yang mendapat keuntungan dan kerugian (benefit and cost).

Dalam situasi krisis, stimulus fiskal seyogianya dapat memperkecil ketimpangan dan kesenjangan pendapatan. Demikian pula penetapan sektor prioritas menjadi agenda yang perlu dipikirkan secara matang. Namun,hal ini jelas tidak mudah karena pengambil kebijakan cenderung mengambil sikap akomodatif bagi semua sektor karena lebih minim risiko, terutama dari aspek ekonomi politik.

Pengangguran
Sebagaimana diketahui menurut data BPS, hingga semester kedua tahun 2008, angka pengangguran terbuka masih menunjukkan penurunan seiring dengan penciptaan lapangan kerja baru sebesar 2,62 juta orang antara Agustus 2007 dan Agustus 2008.

Hal ini mengindikasikan bahwa krisis global belum berdampak negatif terhadap serapan tenaga kerja, paling tidak hingga medio 2008. Namun, angka setengah pengangguran menunjukkan peningkatan hingga 2 juta orang d a l a m dua tahun terakhir ini. Hal ini menandakan bahwa risiko naiknya angka pengangguran masih akan besar.Paling tidak ada tiga alasan yang mendorong hal ini terjadi.

Pertama, turunnya pertumbuhan ekonomi menandakan adanya penurunan kapasitas produksi nasional dan hal ini pasti akan menambah angka pengangguran.Kedua, tingginya angka pemutusan hubungan kerja akan memaksa intensitas pencarian pekerjaan semakin besar, termasuk dalam hal ini pengangguran yang berada di kelompok pengangguran sukarela. Ketiga, pengangguran juga akan berasal dari kelompok pencari kerja baru yang sebelumnya masuk kategori bukan angkatan kerja.

Sebagaimana diketahui, dalam dua tahun terakhir ini, sektor yang paling banyak menyerap tenaga kerja adalah perdagangan dengan tingkat penciptaan kesempatan kerja mencapai 2 juta orang, disusul jasa kemasyarakatan sebesar 1,74 juta. Pada sisi lain, sektor yang merupakan kantong pengaman, yaitu sektor pertanian, hanya mampu menciptakan kesempatan kerja baru sebanyak 190.000 orang. Dengan demikian fenomena pengangguran terbesar akan dialami sektor jasa yang paling banyak menyerap tenaga kerja dibandingkan dengan sektor pertanian dan industri.

Kemiskinan
Terlepas dari banyaknya kelemahan dari sisi pengukuran angka kemiskinan, terutama dari sisi pengukuran garis kemiskinan, data BPS menunjukkan persentase penduduk miskin pada 2008 merupakan angka terkecil sejak krisis ekonomi 1997/1998.Namun, pengukuran garis kemiskinan berdasarkan angka USD1 dan USD2, memperlihatkan lonjakan angka kemiskinan yang sangat besar.

Hal ini menandakan bahwa angka kemiskinan di Indonesia sangat sensitif terhadap garis kemiskinan yang menjadi basis. Demikian pula fenomena kemiskinan di Indonesia bercirikan tingginya kelompok masyarakat yang rentan menjadi miskin. Pada sisi lain, masalah kemiskinan nonpendapatan (non-income poverty) lebih serius dibandingkan dengan kemiskinan pendapatan (income poverty).

Melihat kenyataan tersebut, pengendalian tingkat harga dan peningkatan akses masyarakat terhadap infrastruktur dasar,khususnya pendidikan dan kesehatan, menjadi obat mujarab untuk lebih melindungi kelompok miskin dan rawan miskin.

Pada akhirnya efektivitas stimulus kebijakan fiskal akan sangat tergantung pada tiga elemen, yaitu penekanan lonjakan pengangguran di sektor jasa,pemberian bantuan langsung bagi kelompok miskin,dan perbaikan infrastruktur dasar.(*)

Thursday, 29 January 2009 10:18
Oleh : Maxensius Tri Sambodo